我们也可以说这是一个政治体活的宪法，或者成文宪法的真正源泉[51]。

[49]在湖北楚天海钧围棋培训中心与湖北省体育局体育行政管理（体育）一审行政判决书中，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）第23条的规定，即民办非企业单位应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。简单地运行先进的技术和网络，也许能满足部分工作需求，造就一部分电子行政审批的高效率，并不能必然地达成组织结构趋于扁平业务流程整体的优化再造等目标。

湖南省尚未出台相关规定，不能当然推定湖南省认可电子证书可以取代资质证书原件进行经营活动。三是单一业务流程时限最短化，进而整体缩短跨部门业务流程时限。（三）消除系统性偏见算法编程是为了更加优化行政机关所明确的审批目标，且采取非自利定义。我国行政许可法未来修改时可以增加规定，行政机关应当通过数据共享核查材料的真实性、合法性和关联性。[80]这实际上是将行政机关的决定权与裁量权上收归到上级部门，破坏了权责法定原则、裁量权不受不适当拘束原则。

之所以线上线下、人工介入与数字化技术处理相衔接的半自动行政审批居多，究其原因，就大多数行政许可而言，都具有非结构化特征。实践不应迁就系统，系统要为实践服务。理由在于：突发事件的发生意味着之前的安全防护措施失灵，需要对现行的应急主体、资源、工具等进行重新评估和调整，以适应风险的变化。

协同治理的理论和实践表明，法治实施不能走传统的单打独斗的老路，而应注重执法的整体性、协同性。二是坚持以人民为中心。[13]因而，新时代应急管理法治化建设首先要回答，应急管理由谁立法、为谁立法、依靠谁实施，以及为谁实施等价值取向问题。应急管理涉及不同领域、不同部门，需要参与执法的不同主体目标一致、步调统一，以实现执法的整体效能。

（二）基本要义新时代应急管理法治化的基本要义，需要从以下几个方面加以把握。这指明了新时代国家安全体系的基本内涵、构成要素和价值取向，为应急管理法治化提供了理论逻辑和根本遵循。

以科层制和技术统治为代表的专家治理模式在高度复杂、高度不确定的社会被证明存在缺陷。每一个主体都是网络上的一个纽结，任何一个主体都无法负担起终级的中心使命[28]。对此，需要结合放管服改革，通过权责清单的形式做好部门职责切割，厘清应急管理上下左右之间的权力和责任界限，比如将流域管理机构定位为中央事权协助落实者、地方事权监督者、跨省利益协调者[37]。因此，规范和规制公权力的运行成为应急管理法治化的重要任务。

平衡论早就指出，管制不力与管制过度都会导致行政法结构失衡，因而需要构建平衡的行政法机制与行政法制度结构，以实现行政权与相对方权利的配置格局结构性均衡[17]。在宏观上，强调立法、执法、司法、守法四轮驱动，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法一体推进，在应急管理领域确立法治在人民心中的普遍信仰，实现运用法治思维和法治方式推动应急管理体系和能力现代化（如图1）。立足于回应人民群众的新需求、新期待，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出坚持总体国家安全观，建设更高水平的平安中国。法律不是法学家运用逻辑推演制造出来的，而是社会生活的客观反映。

需要指出的是，无论法名如何变化，这部法律应当定位为一部综合性、纲领性的应急基本法，能够覆盖应急管理的各个流程，在应急法律规范体系中担纲总法的角色和作用。预防原则在应急法治框架中的确立，有赖于弹性与动态的管理工具的应用。

党的十八大以来，应急管理体制改革迈出新步伐，应急管理内涵与外延发生变化，大应急大安全框架逐渐定型。对此，需要在体系化思路的指引下，坚持问题导向，逐一列出问题清单，逐项加以解决。

我国应急管理制度建设随着经济社会发展和风险维度的变迁而变化，不同阶段有不同的建设重点，不可避免地带有分散、零碎的特点。应急管理直接关系公共安全和人民群众生命健康，要守住安全底线，行政执法的制度笼子必须扎得更紧。具体而言，我国相关法律法规对地方政府应急管理机构及其职权仅规定到县级以上，未明确乡镇一级应急管理职责及机构设置。世界各国应急管理的总体发展趋势都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用，这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构。信息公开是保障公民知情权、参与权、监督权的重要前提，信息公开制度的完善，有利于促成公民程序性权利的达成。这些问题的背后，存在着制度建构与秩序生长之间的错位。

可见，新时代应急管理的法治化，需要将规范和制约公权力与尊重和保障人权有机结合起来，平衡公共利益和个人自由之间的关系，做到权责利基本一致。尽管理论界关于法治的概念有不同表达，但一般认为，法治不仅表征治国方略或社会调控方式，还是具有特定价值基础和价值目标的法律秩序。

本文立足总体国家安全观，结合应急管理实践，对新时代应急管理法治化展开理论阐述，分析其生成逻辑、内涵要义与实践展开。中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》被认为是应急管理领域第一部党内法规，实现了由政府单一责任向党委、政府双重责任的转换，是应急责任领域的一次重要制度变革。

对于我国而言，加强区域协同立法是较为可行的路径，包括推进京津冀、长三角、珠三角等区域应急管理的一体化，以及加强太湖流域等重要流域的防灾减灾救灾协同机制建设，破解条块、块块分割带来的协调难题。（一）新时代应急管理法治化生成的历史逻辑历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始[2]。

遵循比例原则同时也意味着，对行政应急权的规制应当是适度的。但这一最具执行力的应急管理主体，其权利义务在法律层面的规定却并不完善。应急管理的网络结构，取决于风险的变化及应急处置的需要。法治实施不到位，很大一部分原因是执法脱节、断裂，主要表现在两个方面：一方面，由于跨部门的执法协作机制不完善，行政执法部门之间执法存在一定脱节现象。

但是，即便是出现施密特理论中的例外状态，也不能动摇法治的根基，更不意味着行政应急权的行使可以随心所欲，而是受到比例原则、人权保障原则等基本原则的限制，同时亦强调通过程序的要求，以确保正当性与公众信赖。强有力的社会动员、政治权威的高位介入以及发挥社会主义集中力量办大事的优势是我国防范化解重大风险的法宝。

推进新时代应急管理法治化，需要从制度的体系性、主体的多元性、程序的参与性、责任的法定性和实施的协同性等多角度入手。新时代应急管理法治化应在这一总体格局指引下，从以下两个维度展开。

法治思维和法治方式既各有侧重又紧密相连。唯物辩证法认为，世界上的一切事物和现象都是普遍联系的。

可见，学者们均将程序建构作为坚守应急法治原则的重点，即便有论者呼吁法律应保持最大程度的克制和谦抑，为紧急决断预留充足的开放结构[34]，但并未改变系统治理与法治的规范框架。（一）以制度规范体系为基础的法治框架塑造习近平总书记强调，要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局[22]。凯尔森认为，法是人的行为的一种秩序(order)。在这一概念在我国得到普遍接受之前，我国应急管理工作主要表现为防灾减灾、安生生产、维护稳定、疫病预防和爱国卫生运动等。

[8]中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体而言，新中国成立后相当长一段时间，我国风险较为单一，针对某一问题或局部要素，主要进行点对点的专项整治。

总体国家安全观具有三个相互关联的本质特征：第一，国家安全以人民安全为宗旨和目标，国家安全一切为了人民、一切依靠人民，这也是新时代国家安全最显著的标识。从国内外立法经验看，灾种的综合包括两种情况：一种是适用于各类灾种的大综合，比如日本《灾害对策基本法》、韩国《灾害及安全管理基本法》，均适用于各类自然灾害。

近年来，我国一些地区根据应急管理的实际需要，积极发挥地方立法权优势，如浙江省2021年修订的《浙江省防汛防台抗旱条例》，已经对乡镇防汛防台抗旱职责予以规定，相关经验值得借鉴，可以在自然灾害防治综合立法中对乡镇职责作出授权。2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》颁布后，应急管理一词在实践中逐渐广泛被运用。